REFORMA LEGISLATIVA DE LA TELEVISIÓN .ANTE EL FUTURO DIGITAL UN PASO ADELANTE, UNO ATRÁS. Por Lucas SIERRA

Este trabajo analiza críticamente la propuesta de reforma a la
legislación televisiva que el Gobierno ha enviado al Congreso
con miras a la futura tecnología digital. La reforma está conformada
por dos proyectos de ley: uno se refiere a la Ley
18.838, general de televisión, y el otro a la Ley 19.132, sobre
Televisión Nacional de Chile. Ambos proyectos son analizados
aquí. El primero, se sostiene, propone un avance interesante:
la incorporación de la categoría de servicios
LUCAS SIERRA I. Abogado, Universidad de Chile; LL.M. Universidad de Yale;
Ph.D., Universidad de Cambridge. Profesor de Derecho de las Telecomunicaciones, Universidad
de Chile. Investigador del CEP.
* Agradezco las interesantes conversaciones que tuve con Eduardo Costoya y
Marcelo Pandolfo mientras escribía este trabajo, la ayuda de Pablo Fuenzalida y los
útiles comentarios de Harald Beyer, Arturo Fontaine T. y Lucas Mac-Clure. Una versión
preliminar de este trabajo se publicó en marzo de 2009 como Documento de
Trabajo 376 del CEP, bajo el mismo título. Esa versión fue presentada en un seminario
público realizado en el CEP el 4 de mayo de 2009. En esa oportunidad recibí algunos
comentarios del ministro René Cortázar, que agradezco muy especialmente. Como es
obvio, ninguna de estas personas tiene responsabilidad alguna por los errores u omisiones
que puedan haber quedado.
[Estando este número de Estudios Públicos en prensa, el Gobierno envió a la
Cámara de Diputados, bajo el Nº 762-357, una indicación para modificar algunos puntos
del “Proyecto de Ley que Permite la Introducción de la Televisión Digital Terrestre”, a
que se refiere este artículo. Sin embargo, esa indicación no altera el diagnóstico ni las
conclusiones de este artículo. (N. del Autor.)]
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128 ESTUDIOS PÚBLICOS
L Introducción
as páginas que siguen analizan la reforma legislativa que el
Gobierno ha iniciado en vista de la futura llegada de la televisión digital
a Chile. En noviembre del año pasado, el Gobierno envió al Congreso
dos proyectos de ley: uno que modifica la Ley de Televisión, Ley
18.838, y otro que modifica la Ley de Televisión Nacional de Chile
(TVN), Ley 19.1321. Es, en otras palabras, una reforma a la legislación
de la televisión “abierta” o, más técnicamente, radiodifusión televisiva2.
Esta reforma legislativa se ha iniciado con independencia del
estándar técnico de televisión digital que se vaya a adoptar en el futuro,
“intermedios” de telecomunicaciones a la futura radiodifusión
televisiva digital. Éste es un paso en el sentido de la convergencia
que la tecnología digital impulsa entre los distintos
servicios de telecomunicaciones. Este avance, sin embargo,
se ve empeñado por otras propuestas del proyecto, como,
por ejemplo, el establecimiento de “campañas de utilidad o
interés público” obligatorias para los canales, lo que representa
una intervención estatal injustificada. El segundo proyecto,
sobre Televisión Nacional de Chile, también es
criticado. La razón fundamental es que extiende y difumina el
giro de esta empresa del Estado, echando una sombra de
duda sobre el criterio de subsidiariedad estatal que inspira
nuestra regulación económica, al tiempo que se propone quebrar
el pie de igualdad que existe entre la televisión estatal y
la privada. En síntesis, se concluye, esta reforma legislativa
da un paso adelante, pero también uno atrás.
Palabras clave: Televisión, radiodifusión, televisión pública, digitalización,
telecomunicaciones, regulación, espectro radioeléctrico.
1 El primer proyecto corresponde a “Mensaje de S. E. la Presidenta de la República,
con el que Inicia un Proyecto de Ley que Permite la Introducción de la Televisión
Digital Terrestre”. Ingresó a la Cámara de Diputados con el Boletín 6190-19, el 06/11/
2008. Ver http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6579&prmBL=6190-19.
El segundo proyecto corresponde a “Mensaje de S. E. la Presidenta de la República con el
que Inicia un Proyecto de Ley que Modifica la Ley Nº 19.132 de Televisión Nacional de
Chile”. Ingresó a la Cámara de Diputados con el Boletín 6191-19, el 06/11/2008. Ver
http://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=6578&prmBL=6191-19
2 Cuando en este trabajo se habla de televisión, sin más, debe entenderse la
televisión “abierta” o, como la define la Ley 16.168, General de Telecomunicaciones, la
radiodifusión televisiva de libre recepción, esto es, la que es recibida “libre y directamente”
por el público en general. www.cepchile.cl
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cuestión que es competencia del Gobierno resolver mediante un acto
administrativo. Hasta cierto punto, ambas cuestiones pueden tratarse
con independencia.
Este trabajo examinará ambos proyectos de ley. En la primera
parte (1) se analiza el que busca reformar la Ley 18.838, de radiodifusión
televisiva. A la luz de este análisis, luego en (2) se estudia el proyecto que
intenta reformar la Ley 19.132 sobre TVN. Por último, en (3), se avanzan
algunas conclusiones. Éstas sostienen que esta reforma legislativa
iniciada por el Gobierno contiene una cuestión interesante: la introducción
de la categoría de servicios “intermedios” en la regulación televisiva.
Sin embargo, también sostienen que la reforma contiene varias cuestiones
negativas, las que, consideradas en conjunto, enturbian el interesante
potencial que podría tener la introducción de la mencionada categoría de
servicios “intermedios” en la TV abierta. Si se eliminaran estas cuestiones,
la reforma podría aprovechar mejor el potencial que para nuestra
radiodifusión televisiva promete la tecnología digital.
1. LA REFORMA DE LA LEY 18.838, SOBRE LA TELEVISIÓN EN GENERAL
Este proyecto sugiere varios cambios a esta ley. A juicio de este
trabajo, los más relevantes son el que se refiere a las “campañas de
utilidad o interés público” del Gobierno, el que aumenta los poderes
regulatorios del Consejo Nacional de Televisión (CNTV) sobre cierta
publicidad televisiva, así como los que se refieren a la división geográfica
de las nuevas concesiones de radiodifusión televisiva, al ingreso a esta
radiodifusión de nuevas concesiones de servicios “intermedios” de telecomunicaciones,
al destino de las actuales concesiones de televisión que
son indefinidas en el tiempo, y al plazo que se establece para migrar hacia
la televisión digital. A continuación, cada uno de estos cambios se analiza
en ese orden.
1.1. Campañas de “utilidad o interés público”
Es negativo que esta oportunidad no se haya aprovechado para
revisar la necesidad de tener un órgano regulador específico para la
televisión: el Consejo Nacional de TV (CNTV). El proyecto de ley no
sólo no deroga este órgano, sino que, en un sentido importante, lo
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refuerza: ahora, en conjunto con el Gobierno de turno, podrá obligar a
los canales a emitir ciertas “campañas” decididas por el Gobierno. Es la
resurrección de las antiguas “cadenas” televisivas. En lugar de que esta
reforma refuerce la autonomía editorial en la televisión, lo que hace es
aumentar el poder relativo del Estado frente a ella, amenazándola, por
tanto.
Esta posibilidad de forzar la transmisión de ciertos contenidos es
uno de los aspectos negativos de la reforma. El proyecto introduce las
llamadas “campañas de utilidad o interés público”, mediante las cuales
el Gobierno puede pedirle al CNTV que imponga a los canales la
emisión de los contenidos que el Gobierno determine, conforme al
siguiente criterio general: “Se entenderá por campaña de interés público
a aquellas transmisiones diseñadas por las autoridades competentes,
que se han de emitir con el objeto de proteger a la población y difundir
el respeto y promoción de los derechos de las personas”.
Estas “campañas de utilidad o interés público” traen de vuelta la
lógica de las antiguas “cadenas” de televisión, práctica intervencionista
usada en el pasado y desterrada desde que se recuperó la democracia
en 1990. ¿Por qué resucitarla hoy, aunque sea en la forma más edulcorada
que el proyecto propone? Desde 1990 el Gobierno ha podido dar a
conocer sus campañas en todo Chile. Paga por ellas y los canales,
incluyendo TVN, por supuesto, se han encargado de transmitirlas en
todo el país. Algunas han generado controversias, como las orientadas
a prevenir el sida. Un par de estaciones, al amparo de su autonomía
editorial, se negaron a transmitir las campañas del Gobierno, que incluían
el uso de condones como una de las alternativas de prevención.
En reemplazo, idearon y transmitieron sus propias campañas, enfatizando
otras alternativas preventivas. Pero siempre existió la posibilidad
de recibir por televisión el mensaje del Gobierno en todo el país.
Los medios de comunicación deben pensarse como un sistema,
lo mismo los medios televisivos de comunicación. A través de este
sistema, las campañas que diseñe y financie el Gobierno siempre encontrarán
una forma de transmitirse, sobre todo si existe un canal
estatal que, como TVN, tiene cobertura nacional.
El mecanismo propuesto por el proyecto es así: “…el Ministerio
Secretaría General de Gobierno determinará cuáles serán las campañas
de utilidad o interés públicos, enviando la estructura, diseño y contenidos
fundamentales de la o las campañas al Consejo [Nacional de TV], www.cepchile.cl
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el que deberá aprobarlas con el voto conforme de al menos seis de sus
miembros en ejercicio. Producida su aprobación, el Consejo remitirá a
los concesionarios la resolución respectiva con todos sus antecedentes,
junto a las instrucciones adicionales que fueren necesarias para la
transmisión de la campaña con vistas en el cumplimiento de los objetivos
de la misma”. El proyecto deja a cada concesionaria la determinación
de la “forma y contenido de los spots”, pero, una vez que los hayan
definido, deberán someterlos a la “aprobación previa del Consejo”.
Llama la atención que esta norma se introduzca sin modificar lo
dispuesto en el art. 13 de la Ley 18.838, que dispone: “El Consejo no
podrá intervenir en la programación de los servicios de radiodifusión
televisiva de libre recepción ni en la de los servicios limitados de
televisión”. La imposición de estas “campañas” por parte del Gobierno
y del CNTV es una evidente intervención en la programación televisiva,
aunque se deje la definición precisa de la “forma y contenido de los
spots” a las propias estaciones. Finalmente, todas las campañas deben
ser aprobadas por la autoridad estatal.
Esta propuesta sugiere una intervención excesiva del Estado en
la autonomía editorial de los medios de comunicación televisivos, exceso
que resulta aún más evidente si se considera lo innecesaria que ella
parece ser hoy en día. Además, ni la radiodifusión sonora, ni la prensa
escrita, ni los medios electrónicos están sujetos a una intervención así.
Por todo esto, la resurrección de las “cadenas” televisivas enfrenta la
formidable muralla que para ellas significa la sentencia 226 que el
Tribunal Constitucional dictó en 1995. Aquí el Tribunal Constitucional
afirmó enfáticamente el valor de la autonomía editorial de los medios de
comunicación:
… desde el momento en que se impone al Estado la obligación
de equilibrar el flujo noticioso a fin de pretender una pluralidad
ideológica o cultural, y para así hacerlo ha de imponer obligaciones
a los medios de comunicación social, significa una intromisión
indebida en las decisiones que pueda adoptar un
medio de comunicación, interferencia que no sólo constituye
una clara violación a la autonomía de ese medio… sino, además,
una violación directa a la libertad de emitir opinión y de
informar —que reconoce, asegura y protege la Carta Fundamental
en su artículo 19, N° 12—, sin censura previa, en
cualquier forma y por cualquier medio. Y es más; afecta dicha
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disposición requerida del proyecto al “contenido esencial” de
esta libertad, puesto que significa imponer condiciones que
impiden su libre ejercicio; y es que se afecta su esencia desde
el mismo instante en que su ejercicio deja de ser libre3.
En consecuencia, esta propuesta del proyecto podría estar expuesta
a un reproche por inconstitucionalidad.
1.2. Regulación de la publicidad televisiva
durante ciertos programas
El proyecto de ley incluye otra propuesta sobre contenidos televisivos
que también despierta dudas. Se refiere a cierta publicidad
televisiva, ampliando y reforzando los poderes que el CNTV tiene sobre
ella. Hoy en día, el CNTV tiene pocos poderes específicos sobre la
publicidad: el principio general vigente es que las estaciones la deciden
autónomamente, bajo las reglas, claro, que regulan el contenido televisivo
en general (así, por ejemplo, está prohibido emitir publicidad pornográfica)
4.
Este principio general de autonomía publicitaria se aplica también
a la publicidad que se emite durante programas que hayan sido financiados
con los recursos fiscales que adjudica el CNTV mediante sus
concursos públicos. Es decir, si una estación hoy emite una película
cuya realización se benefició con estos fondos públicos, es libre para
decidir la publicidad que intercala, tal como lo es si lo que emite es una
película comprada por la estación a un distribuidor internacional.
Hasta hoy, el CNTV tampoco ha regulado la publicidad en atención
al carácter del asunto publicitado, con la sola excepción de la
publicidad de tabaco y bebidas alcohólicas, que sólo puede emitirse en
horario adulto, es decir, entre las 22:00 y las 06:00 horas, y la publicidad
de drogas ilícitas, que no puede emitirse en horario alguno.
3 Considerando 31º de la sentencia Rol 226, Tribunal Constitucional (1995).
4 El proyecto define “publicidad” en los siguientes términos: “Para los efectos
de este artículo, se entenderá por publicidad todo mensaje transmitido a cambio de una
remuneración o contraprestación, por cuenta de una persona natural o de una persona
jurídica de derecho privado, relativa a una actividad comercial, industrial, artesanal o
profesional, realizada con el objeto de promocionar el suministro de bienes de toda clase
o la prestación de servicios, con carácter oneroso. No constituyen publicidad para estos
efectos, los anuncios realizados por el concesionario en relación con sus propios programas
y los productos accesorios directamente derivados de dichos programas”. www.cepchile.cl
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El proyecto del Gobierno busca cambiar esto, a fin de dar poder
al CNTV para que regule la publicidad que se intercale en emisiones
beneficiadas con fondos fiscales. Dice el proyecto:
En el caso de la letra b) del artículo precedente [programación
que recibió subsidio fiscal], el Consejo podrá fijar los resguardos
para que cuando se inserte publicidad televisiva durante
las producciones financiadas con estos recursos, no se
exceda una proporción que el mismo Consejo determine de
anuncios de publicidad televisiva. Tratándose de películas
realizadas para la televisión, con exclusión de las series, los
seriales y los documentales, otras obras cinematográficas y
programas informativos, podrán ser interrumpidos por publicidad
la cantidad de veces que el Consejo determine.
Además de poder regular el traslape entre programas subsidiados
y publicidad, el proyecto también da al CNTV el poder de regular la
publicidad durante esos programas en atención a los productos publicitados.
Dice el proyecto: “Asimismo, el Consejo podrá limitar el horario
y duración de los anuncios publicitarios relativos a sustancias destinadas
al consumo humano y sujetas al control de la autoridad sanitaria”.
Además del tabaco y del alcohol, entonces, el proyecto busca que el
CNTV regule durante los programas subsidiados la publicidad de un
muy amplio espectro de productos, desde la leche hasta las bebidas
gaseosas, pasando por duraznos en conserva, helados, chocolates, yogur
y remedios para el resfrío.
Aun cuando se trata de un poder que sólo se puede ejercer
respecto de la publicidad durante los programas subsidiados, la expresión
que usa el proyecto: “sustancias destinadas al consumo humano y
sujetas al control de la autoridad sanitaria” es excesivamente amplia y
ambigua. Por lo mismo, pone demasiada discrecionalidad en las manos
del regulador. ¿Cuál es la razón que justifica esta nueva intervención
estatal? Como con las cadenas televisivas, con la publicidad el proyecto
de ley constituye un retroceso poco comprensible. Parece estar aflorando
nuevamente algo de esa animadversión regulatoria contra la publicidad
televisiva que tuvo la primera ley de televisión en 1970 (Ley
17.377). Quienes promuevan esta regulación específica de la publicidad
televisiva deberán justificarla suficientemente, pues hasta ahora no parece
justificada.
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134 ESTUDIOS PÚBLICOS
Además, esta propuesta de regulación publicitaria parece discriminatoria
frente a otros medios de comunicación que, aun cuando
difundan contenidos que han recibido subsidios de los otros fondos que
tiene el Estado para el contenido simbólico, pueden intercalar publicidad
sin las restricciones que se quieren imponer a la radiodifusión televisiva.
De aprobarse esta propuesta, el CNTV podrá regular especialmente
la propaganda televisiva del yogur, pero esta misma sustancia podrá ser
anunciada sin regulación especial alguna en la radio y en un libro, aun
cuando el programa radial o publicación de que se trate haya recibido
subsidios fiscales. ¿Qué justifica este trato diferenciado, que agrava el
trato diferenciado que ya recibe la televisión respecto del tabaco y
alcohol?
Y, para volver a la primera restricción que el proyecto propone,
¿qué justifica restringir la publicidad en la emisión de contenidos producidos
con recursos fiscales? Tampoco se ve aquí con claridad una
respuesta satisfactoria. Paradójicamente, esta restricción podría tener
consecuencias opuestas a los objetivos que se persiguen con el subsidio
fiscal a la programación televisiva, que es la producción y difusión
de contenidos nacionales de calidad. Si se regula de forma especial la
publicidad durante la emisión de estos contenidos, se arriesga disminuir
los incentivos que pueden tener las estaciones para transmitir dichos
contenidos. Quizás esto pueda afectar proporcionalmente más a las
estaciones chicas que a las grandes, contradiciéndose así otro objetivo
que se busca con este proyecto: la coexistencia de múltiples estaciones
distintas. Para disminuir este riesgo, habría que empezar a distinguir
entre las distintas estaciones, porque una regulación así puede afectar
de manera distinta a las estaciones grandes y chicas. O distinguir entre
subsidios dados para la producción de un programa y los dados para su
transmisión. Y un problema más. ¿Qué pasa si un contenido televisivo
recibió un subsidio que alcanzó sólo a un 40% de su costo total? ¿El
CNTV deberá regular la publicidad durante su emisión en ese mismo
porcentaje? Hacer todo esto parece muy complicado y exigiría una
ingeniería social excesiva por parte del CNTV. ¿Vale la pena? Quizás
sea mejor en esta materia la ley como está, sin una regulación especial
de la publicidad durante la emisión de contenidos subsidiados. O, al
menos, no modificarla antes de entender mejor cómo operará en la
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práctica la televisión digital. O, por último, si se insiste con esta propuesta,
establecer criterios más precisos en la propia ley, a fin de
reducir la discrecionalidad del CNTV5.
1.3. División geográfica de la radiodifusión televisiva
Por su lado, esta propuesta distingue entre distintas concesiones
de radiodifusión televisiva: nacionales, regionales, locales y comunitarias.
Hasta ahora, la ley no hace distinción entre las concesiones de
radiodifusión televisiva. Todas son, simplemente, concesiones de radiodifusión
televisiva, que se ejercen sobre un área geográfica determinada
o zona de servicio. El territorio está dividido en varias áreas de cobertura,
y para cada una de ellas se han establecido concesiones de radiodifusión
televisiva. Así, una diferencia entre una concesionaria grande,
como TVN, y una chica, como UCV-TV, es que la primera es titular de
concesiones en más zonas de servicio que la segunda (TVN es titular
de 207 concesiones, UCV-TV de 8). Por otro lado, y a diferencia de la
radiodifusión sonora (la radio), hoy no existe legalmente la radiodifusión
televisiva “comunitaria”6.
El proyecto propone ahora distinguir entre los siguientes cuatro
tipos de concesiones de radiodifusión televisiva de libre recepción:
• Nacionales, que contemplan una cobertura en más del 50% de
las regiones del país, cualquiera sea el nivel de cobertura que
alcancen en cada región;
5 Es conveniente tener presente aquí la práctica y evolución de la Ley 18.985 de
1990, Ley de Donaciones Culturales, o “Ley Valdés”. Su texto original dispuso que si una
exposición o espectáculo recibía donaciones sujetas a esa ley, “la asistencia a los mismos
deberá ser gratuita y estar abierta al público en general”. Las consecuencias de esta
disposición fueron problemáticas, lo que llevó a su modificación en el año 2001. Se hizo
más flexible, permitiéndose, bajo ciertas condiciones, las donaciones a exposiciones y
espectáculos pagados. Esta evolución enseña que no es simple la relación subsidio fiscal/
gratuidad. Menos simple es respecto de la radiodifusión televisiva, en la que los costos de
producir y de emitir muestran entre sí una diferencia mayor que en el caso de, por
ejemplo, una exposición fotográfica.
6 Aunque en la práctica sí existe. En Santiago, por ejemplo, en la población La
Victoria, se opera una emisora de TV, definida como “comunitaria” y con un radio de
alcance cercano a los 10 kilómetros. Ver http://canal3lavictoria.cl/index.php. Por su
parte, las radios comunitarias fueron consagradas legislativamente en 1992, cuando una
modificación de la Ley 18.838, General de Telecomunicaciones, incorporó los servicios
de radiodifusión de “mínima cobertura”. www.cepchile.cl
136 ESTUDIOS PÚBLICOS
• Regionales, que contemplan una cobertura hasta del 50% de las
comunas de una región, y que tienen un alcance efectivo igual o
superior a un 25% de su población, pero en no más del 50% de
las regiones del país;
• Locales, que contemplan una cobertura en sólo una región, pero
comprendiendo dentro de ella un alcance efectivo inferior al
25% de su población o con una cobertura igual o inferior al 50%
de las comunas de dicha región, y
• Comunitarias, que contemplan las mismas condiciones de cobertura
de las concesiones locales, ya mencionadas, y, además,
sus titulares cumplen ciertos requisitos señalados en el mismo
proyecto de ley.
Esta distinción tiene consecuencia en el espectro radioeléctrico
destinado a la radiodifusión televisiva: el 40% de él debe reservarse para
concesiones regionales, locales, comunitarias y aquellas que, siendo
nacionales, el CNTV califique como “culturales”. Es decir, se deja para
las “nacionales” no “culturales” el 60% de todo este espectro. Actualmente
se ha reservado para la televisión digital el espectro que va, en la
banda UHF, desde la frecuencia 21 hasta la 36 y desde la 38 hasta la
59. Es decir, 38 frecuencias. El 60% equivale a 23 frecuencias, el 40%
a 15. Hay 23 frecuencias para las concesiones nacionales no “culturales”.
Si este proyecto entrara en vigencia hoy, habría seis titulares de
concesiones nacionales no “culturales”: TVN, UC-TV, Mega, La Red-
TV, Chilevisión (por sí sola, sin necesidad de las que es titular la
Universidad de Chile y que hoy Chilevisión usufructa), y la propia
Universidad de Chile. Es decir, habría espacio espectral para 15 titulares
de concesiones nacionales no “culturales” más. También habría
algunos titulares de concesiones “regionales”: UCV-TV, Canal-2, y
R.D.T. S.A. en el sur de Chile. Y habría, además, algunas “locales” y
“comunitarias”.
El hecho de que se haya reservado la banda de frecuencias UHF
para la televisión digital, haciendo emigrar la radiodifusión televisiva
desde la banda VHF que mayormente usa hoy, ha sido objeto de alguna
crítica. La banda UHF tiene menor capacidad de propagación que la
banda VHF. Esto significa que para alcanzar la misma cobertura, en la
banda UHF se requiere un transmisor más potente que en la banda
VHF. Además, las señales en la banda VHF tienen más facilidad de
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LUCAS SIERRA 137
sortear los obstáculos que encuentran a su paso. En síntesis, en la
banda VHF la radiodifusión televisiva es más barata que en la banda
UHF. Si uno de los objetivos de este proyecto es potenciar la radiodifusión
televisiva local y comunitaria, como se dice, el uso de la banda
VHF aparece como más funcional a este objetivo que el uso de la
UHF7. Hay un buen punto en esta crítica. Frente a ella, el Gobierno
podría argumentar que en la banda VHF hay menos frecuencias disponibles
(sólo 12), y que en algunas zonas (como Santiago, por ejemplo)
esa banda está bastante saturada. Un buen punto también. Ambos
deberían considerarse durante el debate legislativo.
Asimismo se han presentado dudas sobre la posibilidad de que
las concesiones “nacionales” impliquen el establecimiento de “redes de
frecuencia única” (SNF en sus siglas en inglés). Esto significa que un
mismo titular de concesión tenga, en todo el territorio nacional, la
misma frecuencia para su señal. Un ejemplo: bajo el esquema SNF
TVN podría usar la frecuencia 7 en todo el territorio nacional y no
como hoy que, bajo el sistema de “redes de frecuencia múltiple”
(MNF) existente, TVN usa la frecuencia 7 en Santiago, pero la 12 en
Valparaíso y la 4 en Puerto Montt. El proyecto no propone explícitamente
ni SNF ni MNF, pero la idea de concesión “nacional” se ha visto
como un posible incentivo para la SNF. ¿Cuál sería aquí el problema?
SNF permite una mayor eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico,
pero también impone algunas rigideces: la frecuencia de todos los
transmisores debe estar totalmente sincronizada y el contenido emitido
por todos ellos debe ser exactamente el mismo, al mismo tiempo. Esto
imposibilitaría una práctica que desarrollan hoy las concesionarias que,
como TVN, operan una red nacional: emitir cierta programación local
intercalándola en la programación nacional (por ejemplo, en el noticiario
central). Si uno de los objetivos de este proyecto es incentivar la
producción y emisión de contenidos televisivos locales, la SNF podría
ser aquí contraproducente. Además, esta opción podría encarecer la
distribución del contenido a toda la red. Hoy ésta se hace vía satélite.
Pero la SNF parece dificultar una distribución por esta vía, creando la
necesidad de otras vías que, como la fibra óptica, son más caras. La
topología del territorio chileno, se dice, favorece la MNF, pues tiene
accidentes naturales que aíslan las emisiones distintas en zonas de
7 Ver, por ejemplo, la presentación del Colegio de Ingenieros de Chile A. G.
(2008). www.cepchile.cl
138 ESTUDIOS PÚBLICOS
servicio distintas, pero que usan la misma frecuencia. A la luz de todo
esto, el debate legislativo también deberá considerar con cuidado este
punto8.
Finalmente, un punto sobre las nuevas concesiones de radiodifusión
locales y comunitarias que se proponen. Junto con asegurarles a
éstas y a las regionales y aquellas nacionales que el CNTV califique como
“culturales” un mínimo de espectro radioeléctrico, el proyecto dispone
un subsidio fiscal preferente para las concesionarias locales y comunitarias.
Hasta ahora, la ley autoriza al CNTV para recibir todos los años
recursos fiscales destinados a “financiar o subsidiar la producción, transmisión
y difusión de programas televisivos en aquellas zonas fronterizas,
extremas o apartadas del territorio nacional en que, por su lejanía o
escasa población, no exista interés comercial que incentive a concesionarias
de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepción a prestar
estos servicios”. El proyecto amplía las hipótesis que dan lugar al subsidio
en los siguientes términos: “El Consejo podrá recibir aportes especiales
del Estado para financiar o subsidiar la producción, transmisión y
difusión de programas televisivos en aquellas zonas del territorio nacional
en que, por su lejanía o escasa población, alto costo de inversión, baja
rentabilidad económica u otra causa de entidad semejante, no exista
interés comercial que incentive a concesionarias de servicio de radiodifusión
televisiva de libre recepción a prestar estos servicios”.
La propuesta es menos precisa que la legislación vigente, lo que
puede dar lugar a arbitrariedad en la asignación de estos recursos.
Ahora se habla de “alto costo de inversión, baja rentabilidad económica
u otra causa semejante”. La ambigüedad de esta última expresión es
patente. Además, se agrega el subsidio preferente para la radiodifusión
televisiva local y comunitaria: “Dichos aportes se emplearán preferentemente
para financiar o subsidiar la producción y transmisión de los
concesionarios de servicio de radiodifusión televisiva de libre recepción
de carácter comunitario y local”. En principio, esto no parece incorrecto,
pero sí puede dar lugar a las dificultades prácticas que se pueden
derivar del interés de los parlamentarios representantes de las localidades
en que se encuentren dichos radiodifusores, por aumentar
excesivamente el ítem correspondiente en las respectivas leyes de presupuesto.
Ésta es una posibilidad que conviene tener presente.
8 Sobre la disyuntiva entre SNF y MNF, ver también la presentación del Colegio
de Ingenieros de Chile A. G. (2008). www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 139
Dicho todo esto, revisemos ahora la división en dos que el
proyecto propone para las concesiones de la radiodifusión televisiva
digital que es, quizás, la propuesta más interesante de esta reforma.
1.4. Concesión de servicios “intermedios” para la televisión
Hasta hoy, una concesión de radiodifusión televisiva de libre
recepción es una autorización para emitir contenidos audiovisuales,
más la entrega del espectro radioeléctrico necesario para hacerlo. Es
una autorización para emitir, más el recurso que requiere la emisión.
Aquí hay un cambio importante que el proyecto busca introducir: que
la concesión de radiodifusión sea nada más que una autorización para
emitir televisión, pero que no se extienda al espectro requerido. Para
éste se requiere un título distinto, separado de la concesión de radiodifusión.
Este otro título es una concesión de servicio “intermedio”, que
da acceso al espectro radioeléctrico. Hay que precisar, con todo, que el
proyecto reserva esta distinción para las concesiones “nacionales” y
“regionales”, pero no para las “locales” ni para las “comunitarias”.
Éstas se mantienen con el esquema vigente: la concesión de radiodifusión
televisiva digital terrestre, además de ser una autorización para
emitir contenidos audiovisuales, es también una autorización para usar
el espectro radioeléctrico que esa emisión requiere.
Si bien centrada en las concesiones nacionales y regionales, la
propuesta de una concesión de radiodifusión y de otra, distinta, de
servicios “intermedios”, es la más interesante del proyecto y la que
busca de modo más directo hacerse cargo del cambio digital. Si se
materializa, una persona jurídica que quiera emitir televisión deberá
pedirle al CNTV una concesión de radiodifusión televisiva de libre
recepción y, si quiere, una de servicios “intermedios” para la emisión
de la correspondiente señal, que entrega el Ministerio de Transportes y
Telecomunicaciones9. O, tal vez, puede pedir sólo una concesión de
9 Llama la atención que, a las puertas del futuro digital y de la abundancia relativa
de espectro radioeléctrico que éste posibilita, la legislación mantenga la exigencia de que
los titulares de concesiones de radiodifusión televisiva sean personas jurídicas y no, también,
personas naturales. Hay que recordar que el texto original de la Ley 18.838, vigente
entre 1989 y 1992, contemplaba la posibilidad de que las personas naturales fueran,
también, titulares de estas concesiones. Si se quiere fomentar la diversidad y el pluralismo
en televisión, habría que posibilitar una mayor diversidad de concesionarios posibles. www.cepchile.cl
140 ESTUDIOS PÚBLICOS
radiodifusión televisiva, pero no una de servicios “intermedios”. Esto,
pues pretende acordar con una concesionaria de servicios “intermedios”
el transporte de su señal. De esta manera, la autorización para la
radiodifusión televisiva se ha dividido en dos: en la autorización para
emitir televisión, por un lado, y en el acceso al espectro radioeléctrico
necesario para hacerlo, por el otro. Esta división permite el surgimiento
de los siguientes agentes en el negocio televisivo:
1. Concesionarios de radiodifusión televisiva que, a la vez, son
concesionarios de servicios “intermedios” para el transporte de
su propia señal.
2. Concesionarios de radiodifusión televisiva que no son titulares de
una concesión de servicios “intermedios”, pero que contratan
con titulares de estas últimas concesiones para el transporte de
su señal.
3. Concesionarios de servicios “intermedios” que no son titulares
de una concesión de radiodifusión televisiva, pero que contratan
con estos titulares para transportarles su señal.
La incorporación de la categoría de servicios “intermedios” a la
radiodifusión televisiva es, como se ha dicho, quizás lo más interesante
del proyecto de ley. Sin embargo, esta innovación plantea la pregunta
por la razón de conservar las concesiones de radiodifusión, pero ahora
como meras autorizaciones para emitir contenidos audiovisuales, sin el
espectro necesario para hacerlo. ¿Por qué regular tanto, mediante una
autorización que se otorga por decreto supremo, como son las concesiones,
la mera posibilidad de emitir contenidos audiovisuales? Quizás
sería más sensato y económico tener sólo concesiones de servicios
“intermedios” en el negocio televisivo, sin concesiones adicionales de
radiodifusión que, a simple vista, parecen algo inútiles, al basarse en
una distinción que no tiene mucho sentido: producir y disponer contenidos
audiovisuales en general (que no necesita autorización estatal
alguna), por una parte, y, por la otra, producir y disponer contenidos
audiovisuales para que sean emitidos en televisión (que requiere de
concesión). Planteada esta pregunta, que ojalá se responda durante el
debate legislativo, veamos ahora la concesión de servicios “intermedios”.
El proyecto sugiere que las concesiones de servicios “intermedios”
que está introduciendo a la radiodifusión televisiva son las conce- www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 141
siones de servicios “intermedios” de la ley de telecomunicaciones, es
decir, tienen el objeto amplio de esas concesiones. Así define la Ley
18.168, General de Telecomunicaciones, a los servicios “intermedios”:
Servicios “intermedios” de telecomunicaciones, constituidos
por los servicios prestados por terceros, a través de instalaciones
y redes, destinados a satisfacer las necesidades de
transmisión o conmutación de los concesionarios o permisionarios
de telecomunicaciones en general, o a prestar servicio
telefónico de larga distancia a la comunidad en general.
Como se ve, el objeto de las concesiones de servicios “intermedios”
es muy amplio, pues incluye las necesidades de transmisión o
conmutación que puedan llegar a tener los prestadores de servicios de
telecomunicaciones en general, y el servicio telefónico de larga distancia,
en particular. Es una buena cosa que el proyecto contemple para la
radiodifusión televisiva una idea de servicios “intermedios” amplia,
como la que establece la legislación de telecomunicaciones.
Ésta es una manera de aprovechar, respecto de la radiodifusión
televisiva, las posibilidades de convergencia entre distintos servicios de
telecomunicaciones que permite la tecnología digital10. El proyecto habla
de concesiones de servicios “intermedios”: “para la transmisión de
señales de radiodifusión televisiva digital terrestre”, pero luego aclara
que esta referencia a la radiodifusión televisiva no altera “la naturaleza
legal del servicio intermedio en cuanto a su aptitud para proveer múlti-
10 Al respecto se han planteado dudas sobre esta disposición del proyecto, relativa
al procedimiento de entrega de las concesiones de servicios “intermedios”: “El proyecto
técnico [con que se acompañe la solicitud de estas concesiones], además de las menciones
y exigencias contempladas en el artículo 15° de la ley Nº 18.168, deberá contener un
estudio especial que dé cuenta de cómo se garantizará la mayor eficiencia posible en el uso
efectivo del espectro radioeléctrico asignado por la concesión… El Plan de Radiodifusión
Televisiva establecerá los parámetros fundamentales de eficiencia espectral para estos
servicios”. Aquí las dudas se relacionan con la discrecionalidad que podría tener el regulador
al evaluar la “mayor eficiencia posible” en el uso del espectro que garantiza cada
solicitante, aun cuando se encomiende al Plan de Radiodifusión Televisiva el establecimiento
de los parámetros fundamentales al efecto. Mediante esa discrecionalidad se podría
imponer un modelo específico para los operadores de televisión digital, contrariando en la
práctica lo expresado por el Mensaje de este proyecto, en el sentido de que “…el proyecto
no persigue imponer un modelo de operación específico para los operadores de Televisión
Digital. En consecuencia, cada concesionario podrá ofrecer además del conjunto de
sus contenidos, distintas alternativas tales como alta definición, multiprogramación, movilidad
y/o portabilidad”. Sobre estas dudas, ver la presentación del Colegio de Ingenieros
de Chile A. G. (2008). www.cepchile.cl
142 ESTUDIOS PÚBLICOS
ples prestaciones”. Un ejemplo aquí podría ser la posibilidad de que
junto a una o más señales televisivas se puedan transmitir datos. Con
esto se reconoce la convergencia, pero el proyecto tiene a bien agregar
que será de la “esencia” de estas concesiones de servicios “intermedios”:
“su utilización principal en la transmisión de señales televisivas”.
Quizás en esto último el proyecto se equivoca, al imponerles un servicio
específico “esencial” a estos concesionarios y no dejar explícitamente
abierto el campo de los servicios que se pueden intermediar, sin
uno “esencial”. En esto último parece colarse la antigua lógica divergente
con que se han regulado históricamente las telecomunicaciones,
distinguiendo entre servicios específicos11. Tampoco parece muy funcional
a la convergencia el hecho de que el proyecto exija que por cada
nueva señal que una concesionaria de radiodifusión quiera emitir gracias
a su concesión de servicios “intermedios”, el concesionario deba
pedir una nueva concesión de radiodifusión. Es sabido que la tecnología
digital permite emitir más de una señal televisiva en el mismo
espectro en que hoy puede emitirse sólo una señal. Mejor parecería una
regulación en que se entregue una concesión de radiodifusión televisiva
y que ésta le permita emitir todas las señales que la respectiva concesionaria
pueda12.
Con todo, éste es un paso adelante hacia la convergencia: se
abre la posibilidad de que las concesionarias de televisión puedan intermediar
otros servicios de telecomunicaciones, y que la radiodifusión
televisiva pueda ser transportada por concesionarios que puedan, a su
vez, intermediar otros servicios. La convergencia se materializa en la
medida en que la radiodifusión televisiva se conecta a otros servicios de
telecomunicaciones, en la medida en que la legislación de televisión y la
de telecomunicaciones se acercan mutuamente.
Esto parece ser una buena noticia para las concesionarias vigentes,
pues, por el ministerio de la ley, van a quedar jurídicamente habilitadas
para intermediar servicios de telecomunicaciones, incluidas otras
señales televisivas. Y parece una buena noticia también para la audien-
11 Sobre la inercia divergente en la historia de la regulación de las telecomunicaciones
en Chile, puede verse Sierra (2008).
12 La dificultad que implica tener que pedir al CNTV una concesión de radiodifusión
televisiva por cada nueva señal que se quiera emitir está relacionada con la dificultad
más general que implica el mantener la idea de concesión de radiodifusión en el negocio
televisivo digital y no quedarse, simplemente, con las concesiones de servicios “intermedios”
que se proponen. Al respecto, véase supra p. 140. www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 143
cia, por la posibilidad de más contenidos televisivos, pues distintos
productores de este contenido podrán difundirlo sin tener que afrontar
el desafío económico que implica montar una red y hundir su costo.
1.5. ¿Qué hacer con las actuales concesiones
de duración indefinida?
Un punto muy importante en esta reforma es lo que se va a
hacer con las concesiones vigentes. Como se apuntó más arriba, el
proyecto transforma las concesiones vigentes en las dos concesiones
que introduce: radiodifusión y servicios “intermedios”. A ambas les
asigna una duración de 20 años. Llama la atención este plazo, pues las
concesiones de radiodifusión televisiva que se entregan hoy duran 25
años. Se redujo en 5 años. ¿Por qué? Además, según la legislación de
telecomunicaciones, las concesiones de servicios “intermedios” duran
30 años. ¿Por qué las que se asocian a la radiodifusión televisiva se
acortan en 10 años? Esta diferencia de plazo parece poco convergente,
al distinguir, desde el punto de vista de su duración, entre concesiones
de servicios “intermedios”.
Ahora bien, el proyecto propone que las concesionarias que hoy
califican como “nacionales” serán acreedoras de concesiones de servicios
“intermedios” en todas las zonas de servicio de Chile. Esto
beneficiará especialmente a aquellas concesionarias que hoy, siendo
“nacionales”, no tienen concesiones de radiodifusión televisiva sobre
todas las áreas de servicio que hay en Chile. Éste es el caso, por
ejemplo, de la Universidad de Chile y de Chilevisión. Hoy la Universidad
de Chile no tiene concesión sobre Tongoy, por ejemplo, donde sí tiene
Chilevisión. Pero esta última no tiene sobre Santiago, donde sí tiene la
Universidad de Chile, que Chilevisión usufructa. Si el proyecto se convierte
en ley, la Universidad de Chile, como concesionaria “nacional”,
será automáticamente titular de una concesión de servicios “intermedios”
en Tongoy, y Chilevisión, por su parte, tendrá automáticamente
la suya en Santiago13.
13 Esto hace plantearse una pregunta sobre el acuerdo de usufructo entre la Universidad
de Chile y Chilevisión. Este acuerdo vence en 2018. Si el proyecto se convierte
en ley, Chilevisión ganará espectro sobre lugares en que hoy no tiene, y a los que accede
usufructuando de las concesiones de la Universidad de Chile. Al ganar concesiones propias,
el incentivo para este usufructo puede desaparecer. www.cepchile.cl
144 ESTUDIOS PÚBLICOS
Como se sabe, el régimen concesional de la radiodifusión televisiva
vigente en Chile es problemático, pues es diferenciado: un grupo
de concesiones tiene duración indefinida y otro grupo tiene una duración
de 25 años. Esta diferencia es un desafío para cualquier reforma
que busca enfrentar el cambio digital. Se deben contraponer dos objetivos
que, en cierto punto, pueden entrar en tensión recíproca: el respeto
de derechos adquiridos, por una parte, y obtener la máxima eficiencia
posible en el uso del espectro radioeléctrico. ¿Cómo enfrenta el proyecto
de ley este desafío?
En principio, lo enfrenta correctamente. Reconoce que las condiciones
indefinidas son un permiso de uso de que gozan sus titulares
indefinidamente. Esto implica reconocer que las concesiones de radiodifusión
televisiva vigentes son un título para emitir contenidos televisivos
a través del espectro, pero que no son un título sobre una
determinada cantidad de espectro. De esta forma, no se les reconoce
un derecho indefinido temporalmente sobre los 6 MHz que usan hoy,
sino el que sea necesario para emitir una señal. Bien, pero la forma en
que el proyecto de ley materializa este razonable criterio general admite
críticas, pues parece imprecisa. Veámoslo en el siguiente ejemplo.
UC-TV tiene una concesión de radiodifusión televisiva en la zona
de servicio de Santiago, que es indefinida en el tiempo. Si el proyecto
se convierte en ley, esta concesión se transformará en dos concesiones:
una de radiodifusión televisiva de libre recepción (que formará
parte de una “nacional” por la actual cobertura geográfica de UC-TV) y
una concesión de servicios “intermedios” sobre la zona de servicio de
Santiago. Según el proyecto, ambas duran 20 años. Al cabo de estos
20 años, UC-TV tiene la posibilidad de renovar ambas por otros 20
años. Si decide no hacerlo, el proyecto de ley recuerda el hecho de que
UC-TV era titular de una concesión de radiodifusión indefinida en el
tiempo y le da derecho a que el regulador televisivo (CNTV) le provea
de los “medios indispensables” para seguir emitiendo en forma indefinida
en el tiempo “una señal televisiva digital de calidad consistente con
las condiciones tecnológicas del mercado televisivo”.
En otras palabras, a las actuales concesionarias el proyecto les
reconoce el derecho que hoy tienen a transmitir una señal televisiva
indefinidamente en el tiempo, y también les reconoce el espectro que
sea necesario para transmitirla. Esto último es a lo que el proyecto se
refiere como “medio indispensable” para emitir. Si las condiciones www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 145
tecnológicas del mercado televisivo en el futuro determinan una calidad
de señal que puede lograrse con 1 MHz, o con menos, ésta será la
cantidad de espectro (el “medio indispensable”) que la concesionaria
tendrá derecho a seguir usando indefinidamente en el tiempo. Así el
proyecto busca conciliar el respeto de derechos adquiridos con la
máxima eficiencia posible en el uso del espectro radioeléctrico14.
Si bien este mecanismo refleja un criterio correcto respecto del
carácter de las concesiones (que son permisos de uso de un recurso,
permisos sobre los que se tiene propiedad, pero ésta no alcanza al
recurso mismo), la forma de ponerlo en práctica podría ser mejorada.
Respecto de las actuales concesiones indefinidas, el proyecto dispone
que si al cabo del plazo de 20 años no hay renovación de las dos
nuevas concesiones en que las actuales concesiones indefinidas se
transforman, nace un derecho para sus titulares de obtener del CNTV
“medios indispensables” a objeto de seguir transmitiendo indefinidamente
una señal. Esta redacción parece problemática: ¿Qué son “medios
indispensables” sino espectro radioeléctrico? ¿Por qué no decirlo
más claramente? Si es espectro radioeléctrico, ¿por qué el proyecto
menciona sólo al CNTV y no a la Subtel, que tiene el mandato legal de
administrar el espectro? ¿Por qué diferir 20 años la resolución del
problema que constituye la indefinición temporal de algunas concesiones,
con la incertidumbre que esto puede conllevar? Y un par de
preguntas más: si una concesionaria no renueva sus concesiones, ¿se le
dará concesión de servicios “intermedios” respecto de los “medios
indispensables”, o éstos se le darán bajo otra modalidad? Si es esto
último, ¿bajo cuál modalidad?
Mejor parecería un mecanismo que resuelva esta cuestión ahora,
de una manera clara y expedita. Una manera clara y expedita debería
involucrar una manifestación de voluntad por parte de los titulares de
14 Cabe notar que, de materializarse esta hipótesis de no renovación por parte de
los actuales titulares de concesiones indefinidas en el tiempo, el derecho que les nacerá a
que el CNTV los provea de los “medios indispensables” para emitir una señal será sólo
respecto de las concesiones que actualmente tienen y no de la de radiodifusión que
ganaron sobre nuevos territorios como consecuencia de transformarse en titulares de una
concesión de radiodifusión “nacional”. Así, por ejemplo, si la Universidad de Chile decide
no renovar por otros 20 años sus nuevas concesiones, tendrá derecho a que el CNTV le
provea los “medios indispensables” para seguir con la posibilidad de emitir una señal en
Santiago, donde es concesionaria hoy, pero no en Tongoy, porque hoy no lo es en esa
localidad de la IV Región. www.cepchile.cl
146 ESTUDIOS PÚBLICOS
concesiones indefinidas. Estos titulares podrían ser presentados con la
siguiente alternativa:
1. Si quieren mantener el carácter indefinido de su derecho a
trasmitir una señal televisiva, muy bien, se les ofrece un multiplex
(cuya administración debe definirse), para que la sigan emitiendo
en el espectro radioeléctrico estrictamente necesario. O
bien:
2. Si quieren más espectro radioeléctrico para, en la forma de una
concesión de servicios “intermedios”, poder transmitir más de una
señal televisiva, así como para ofrecer otras aplicaciones u otros
servicios, bien, pero deben renunciar formalmente al carácter
temporal indefinido de sus actuales concesiones. Hecho esto, se
les dan las dos concesiones que contempla el proyecto (de radiodifusión
y de servicios “intermedios”) por 20 años renovables (o
por el tiempo que finalmente se decida para estas concesiones)15.
1.6. El plazo para migrar
El proyecto es algo equívoco respecto del camino a seguir hacia
la televisión digital y el denominado “apagón analógico” que marca el
fin de este camino. El proyecto lo regula como sigue. Los titulares de
concesiones de radiodifusión televisiva vigentes a la fecha de entrada
en vigencia de la ley, sea en la banda VHF o en la banda UHF, deberán:
• Lograr una “cobertura digital de al menos un 85% de la población
comprendida en su zona de servicio”, dentro del plazo de
cinco años contados a partir de la fecha de vigencia de la ley;
• Lograr una “cobertura digital de un 100% de su zona de servicio”,
dentro del plazo de ocho años contados desde la fecha de
vigencia de la ley.
En principio, entonces, el “apagón analógico” debe producirse a
los ocho años de la entrada en vigencia de la ley. Excepcionalmente,
este plazo puede extenderse por decreto supremo en casos justificados.
15 Para una mejor descripción y fundamento de esta alternativa, ver Sierra (2006:
141-144). www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 147
Este calendario plantea algunas preguntas. Ellas no se refieren a
la extensión de cinco y ocho años. Ésta es una cuestión prudencial que
en este caso, atendidas las circunstancias de Chile y la experiencia
comparada, puede ser perfectamente razonable. Las preguntas, más
bien, tienen que ver con ciertas dificultades de interpretación. Primera:
dentro de los primeros cinco años se debe cubrir con radiodifusión
televisiva digital el 85% de la población “comprendida en su zona de
servicio”. ¿Cuál “zona de servicio”? ¿Las originales que la concesionaria
tenía en virtud de sus concesiones analógicas? ¿O, además, las
nuevas que adquirió en virtud de la concesión “nacional” a que se hizo
acreedora con la nueva ley? Segunda: ¿Por qué para el plazo de los
cinco años se usa un criterio demográfico (85% de la “población”) y
para el plazo de ocho años uno geográfico (100% de su “zona de
servicio”)?
Ahora bien, y también en relación con este calendario, y como lo
sugiere la experiencia comparada, el proyecto propone una modalidad
de simulcasting durante el período de transición. Esto es, los concesionarios
siguen transmitiendo su señal analógica y la reproducen en digital.
Con todo, cabe puntualizar que los concesionarios actuales, que
califiquen como titulares de concesiones nacionales y regionales, se
verán beneficiados, por el ministerio de la ley, con una concesión de
servicios “intermedios” y con una de radiodifusión televisiva para una
señal digital. Si quieren emitir otras señales digitales, deberán pedir
concesiones de radiodifusión extras al CNTV.
Y un último punto. ¿Cuándo se termina la posibilidad de pedir
una concesión de radiodifusión televisiva analógica en la banda VHF?16
¿Desde la entrada en vigencia de la ley? ¿Desde el momento del “apagón
analógico”? Esto debería definirse explícitamente.
Con todas estas preguntas y dudas, la propuesta principal que
hace el proyecto en el sentido de aplicar la categoría concesional de
servicios “intermedios” de telecomunicaciones a la radiodifusión televisiva
es un avance importante. Sin embargo, esto que es un avance para
el sistema televisivo en general implica un riesgo de retroceso en el
caso de un operador televisivo en particular: TVN.
16 Desde el año 2000 la banda UHF está congelada para nuevas concesiones de
radiodifusión televisiva. Sólo la banda VHF está abierta a ellas, en las zonas de servicio que
no están saturadas, obviamente.
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148 ESTUDIOS PÚBLICOS
2. LA REFORMA DE LA LEY 19.132, SOBRE TVN
El proyecto de ley que se refiere al radiodifusor televisivo estatal
(TVN) es lo más discutible de esta reforma legislativa. Esto, pues por
distintas vías difumina el giro de esta empresa pública, expandiéndolo al
punto de echar una sombra de duda sobre el criterio de subsidiariedad
estatal que viene inspirando nuestra regulación económica desde hace
décadas. Al difuminar y expandir este giro, se abre la puerta para que el
Estado ingrese como proveedor de servicios al mercado de las telecomunicaciones,
un mercado que, como sabemos, puede ser servido bien
por distintos operadores privados. De aquí que este proyecto se aparte,
injustificadamente, del criterio de subsidiariedad estatal que desde hace
años viene orientando nuestra regulación económica.
Como sabemos, el criterio de subsidiariedad se expresa en la
idea de que, por regla general, los bienes y servicios de la sociedad
sean provistos por las personas privadas. Sólo en casos excepcionales,
cuando los privados no quieran o no puedan proveerlos, los provee el
Estado. Esto no impide, por supuesto, que el Estado ingrese a la
economía de una manera indirecta, otorgando subsidios, por ejemplo.
Lo que el criterio de subsidiariedad desalienta es su ingreso como
empresario, como es el caso de TVN en el mercado de la radiodifusión
televisiva y, con este proyecto de ley, en el mercado audiovisual y en el
de las telecomunicaciones, en general17.
Además, el proyecto rompe el pie de igualdad con el resto de los
radiodifusores televisivos en que TVN fue puesto por la Ley 19.132 en
1992. Esto lo hace al abrir la posibilidad de que TVN reciba directamente
recursos desde el Estado. ¿Por qué se cambia hoy, a las puertas
de esta importante innovación tecnológica, el criterio de igualdad que
tan trabajosamente fue legislado en 1992, y que le ha permitido a TVN
ganar autonomía del Gobierno y del sistema político al no depender de
los recursos que éstos quieran entregarle? Este trabajo deja, simplemente,
planteada esta pregunta, para concentrarse en otras propuestas
de esta reforma.
17 El criterio de subsidiariedad está relacionado con el artículo 19 número 21 de la
Constitución Política, que exige una ley de quórum calificado cuando el Estado quiera
desarrollar o participar en actividades empresariales, en circunstancias de que para que los
particulares las emprendan no se necesita autorización especial alguna: tienen el campo
abierto. Si el Estado no cuenta con esa calificada autorización, no puede pisar la economía
como empresario. www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 149
El proyecto originalmente redactado por el Gobierno ha experimentado
algunas modificaciones en su paso por la Comisión de Ciencias
y Tecnología de la Cámara de Diputados, que fueron acordadas
con el Gobierno. Al momento de escribir estas líneas, el proyecto
aprobado por dicha comisión está en discusión en la Sala de la Cámara
de Diputados. En lo que sigue, y cuando corresponda, se hará referencia
a la propuesta original del Gobierno y a su modificación durante el
trámite legislativo hasta ahora.
Básicamente, este trabajo sostiene que el proyecto de ley autoriza
al Estado para desarrollar actividades empresariales en mercados en
los cuales los privados pueden y quieren proveer los bienes que se
necesitan. No hay buenas razones para que el Estado ingrese a proveerlos
él. El proyecto, al menos, no da ninguna y, no obstante, abre la
capacidad empresarial del Estado de un modo excesivo e injustificado.
Lo hace por dos vías, al menos. Una es la expansión y ambigüedad que
introduce al giro empresarial de TV. La otra es la entrega a TVN de la
misma concesión de servicios “intermedios” que, según se vio más
arriba, el otro proyecto de ley les entrega a todos los actuales concesionarios
de radiodifusión televisiva. En el futuro digital, esto permitiría a
TVN prestar los demás servicios de telecomunicaciones que dichas
autorizaciones permiten. ¿Queremos que también el Estado provea estos
servicios como empresario? Ésta es una pregunta que el debate
legislativo que comienza no puede eludir, pues así se lo exige el criterio
de subsidiariedad. A continuación se revisan las dos vías mediante las
cuales el proyecto abre la puerta al Estado empresario. Luego se plantean
algunas dudas sobre la corrección de quebrar el pie de igualdad
que hoy existe entre la televisión estatal y la privada.
2.1. Un giro empresarial expansivo y difuso
En su Art. 2, la ley vigente sobre TVN fija así su giro: “Su
objeto es establecer, operar y explotar servicios de televisión”. Y agrega:
“En general, podrá realizar todas las actividades propias de una
concesionaria de servicios de televisión constituida como persona jurídica
de derecho privado, con iguales derechos, obligaciones y limitaciones”.
El giro de TVN como empresa pública fue una cuestión debatida
durante la discusión de esta ley entre 1990 y 1992. Al final, se decidió www.cepchile.cl
150 ESTUDIOS PÚBLICOS
esta redacción, que enfatiza la idea de “servicios de televisión” y la idea
de que debe actuar en un pie de igualdad con las demás concesionarias
de radiodifusión televisiva. Poco más adelante, la ley le impone a TVN
una obligación al contenido que emita en el sentido de que en él debe
manifestarse “pluralismo” y “objetividad”, en especial cuando se trata
de “noticieros, programas de análisis o debate político”.
Esta definición del giro de TVN es bastante parecida a la que la
primera ley de televisión, la Ley 17.377 de 1970, daba a la recién
creada TVN: “El objeto será establecer, operar y explotar un sistema
nacional de televisión destinado a transmitir, a través del territorio
nacional, programas audiovisuales, entendiéndose por tales todo sistema
que permita la transmisión de imágenes y sonidos mediante sistemas
ópticos o electromagnéticos. La Empresa podrá realizar todas las
actividades, negocios, operaciones, actos, contratos y convenciones
que se relacionen con su objeto” (Art. 14 de la Ley 17.377 de 1970).
El proyecto de ley que aquí se analiza, sin embargo, propone un
giro para TVN harto más amplio y ambiguo. En su redacción original,
el proyecto dijo: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios de
emisión de señales de televisión, servicio de transporte de señales televisivas
digitales por ondas terrestres y otras actividades audiovisuales,
tales como producción cinematográfica, radiodifusión, internet y producción
discográfica”. Y a continuación agrega, como inciso segundo,
que TVN “podrá realizar todas las actividades propias de una empresa
privada de servicios audiovisuales, con iguales derechos, obligaciones
y limitaciones” (énfasis agregado).
El texto aprobado por la Comisión de Ciencia y Tecnología
modifica el inciso primero. En lugar de precisar su amplitud, la extiende
aún más: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios de producción,
emisión y transmisión de contenidos audiovisuales, cualquiera
sea su formato, plataforma o medio” (énfasis agregado). Ya ni siquiera
hay referencia a la radiodifusión televisiva, como en la redacción original,
sino que a la harto más extensa idea de “contenidos audiovisuales”.
El inciso segundo de la redacción se mantiene. Este inciso, al
establecer la cláusula de igualdad con los otros operadores, también
difumina el giro de la empresa. En la ley vigente esta cláusula de
igualdad es más acotada: “[TVN] podrá realizar todas las actividades
propias de una concesionaria de servicios de televisión constituida
como persona jurídica de derecho privado, con iguales derechos, obli- www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 151
gaciones y limitaciones” (énfasis agregados). El proyecto, en cambio,
equipara el giro de esta empresa pública desde el de concesionaria de
radiodifusión televisiva a uno propio de una “empresa privada de servicios
audiovisuales”. La extensión es patente.
¿Se quiere que el Estado tenga una empresa dedicada a producir
películas para el cine? ¿La vuelta de Chile Films? Por su parte, una
empresa proveedora de internet (ISP, Internet Service Provider) puede
ser considerada como prestadora de servicios audiovisuales. ¿Queremos
a TVN, al Estado, a fin de cuentas, como ISP? Hoy TVN tiene un
portal en internet (www.tvn.cl) donde, entre otras cosas, se puede
recibir su señal en vivo. ¿El proyecto quiere formalizar en la ley esto o
quiere otra cosa más? Habría que precisarlo explícitamente. En el mismo
sentido, la producción de DVD puede también ser entendida como
la prestación de un servicio audiovisual. ¿Queremos que el Estado, a
través de TVN, se transforme en sello discográfico? Hoy TVN pone en
el mercado a través de distribuidores privados DVD con algunos de sus
programas, bajo el sello de TVN18. ¿Esto es lo que el proyecto quiere
formalizar legislativamente? ¿O quiere algo más? También sería bueno
precisarlo, porque podríamos terminar con el Estado como productor
discográfico. Esto sería un evidente retroceso al Estado empresario en
estas materias.
La ambigüedad en el giro de TVN como empresa pública, que el
proyecto introduce, se ve agravada por un concepto que el mismo
proyecto adscribe a ese giro: el “bien común”. En su redacción original,
el proyecto decía: “Televisión Nacional de Chile está al servicio del
bien común”. El texto aprobado por la Comisión de Ciencia y Tecnología
modificó así esta redacción: “Se reconoce en Televisión Nacional
de Chile un rol diferenciador, en virtud del cual su servicio estará
orientado principalmente a satisfacer el bien común...”.
¿Una empresa pública cuyo giro es el “bien común”? Con este
concepto el giro de TVN termina por difuminarse. Es difícil haber
pensado aquí en un concepto menos afortunado. Por distintas razones.
Algunas son abstractas y tienen que ver con el hecho de que este
concepto se originó en un contexto político y cultural previo a la edad
moderna, es medieval. Esto mismo, creo, hace que sea un ideal público
18 Por ejemplo, “El Señor de la Querencia”, que se distribuye a través de la Feria
del Disco. Ver http://www.feriadeldisco.cl/cgi-bin/wspd_cgi.sh/WService=wsPFDD/
MIXinterior_pelicula.htm?pr_partID=000000404348 www.cepchile.cl
152 ESTUDIOS PÚBLICOS
un tanto refractario al liberalismo y a la aspiración de vivir en una
sociedad plural, en la cual, provisto un cierto orden que se considera
correcto, se admiten distintas concepciones del bien o de lo bueno. No
es éste el lugar, sin embargo, para fundamentar estas afirmaciones.
Solamente diré que el concepto de “bien común” no es afortunado
como giro de una empresa pública, porque es extremadamente amplio
y vago. Por su propiedad y por el hecho de competir en el mercado, las
empresas públicas deben tener un giro lo más preciso y acotado posible,
para saber lo más exactamente posible qué pueden y qué no
pueden hacer19. El concepto de “bien común” no cumple con esta
exigencia. No puede cumplirla, mejor dicho.
Para comprobar su ambigüedad, se puede leer la referencia que
al “bien común” hace la Constitución vigente. Esta referencia viene del
texto original de la Constitución de 1980. Ésta es la primera Constitución
que en la historia de Chile menciona el concepto de “bien común”.
Así son sus términos:
El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad
es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada
uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor
realización espiritual y material posible, con pleno respeto a
los derechos y garantías que esta Constitución establece.
(Art. 1, énfasis agregado).
Podría decirse, entonces, que a TVN se le está imponiendo la
tarea de colaborar a crear las condiciones sociales que nos permitan, a
todos y cada uno de los chilenos, y en la mayor medida posible,
realizarnos espiritual y materialmente. ¿Cómo hace esto un radiodifusor
televisivo del Estado organizado como empresa pública? La imaginación
parece no tener límites aquí.
Este carácter ilimitado del concepto “bien común” puede advertirse
en el propio proyecto de ley. Luego de ponérselo a TVN como
giro, el proyecto enuncia una serie de tareas que ayudarían a alcanzar
tan alto ideal. Muchas de ellas también son extremadamente vagas y
19 Sobre la importancia de que el Estado empresario tenga giros precisos y bien
definidos, es interesante el fallo de la Corte Suprema en el año 2000, pronunciado en el
recurso de amparo económico Asociación Nacional de la Prensa Asociación Gremial y
otro con Empresa de Transporte de Pasajeros Metro Sociedad Anónima. www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 153
algunas distintas entre sí. Por ejemplo, según la primera redacción del
proyecto, TVN debe “fomentar el pluralismo y el desarrollo cultural,
ofreciendo una amplia variedad de programas, de alta calidad”. La
redacción aprobada por la Comisión de Ciencia y Tecnología no reduce
esta ejemplificación del “bien común”, sino que la amplía, pues TVN
debe “Fomentar el enriquecimiento cultural de la sociedad chilena, ofreciendo
una amplia variedad de programas, de alta calidad, que revelen
información y estimulen el conocimiento sobre civilizaciones y culturas
nacionales y extranjeras, procesos creativos y artísticos, corrientes de
pensamiento, y sobre los avances científicos y tecnológicos, entre
otros”. También, de acuerdo al texto aprobado por la Comisión de
Ciencia y Tecnología, debe “promover y respetar los valores democráticos,
los principios y los derechos establecidos en la Constitución y en
los tratados internacionales sobre derechos humanos, ratificados por
Chile y que se encuentren vigentes, así como fomentar la formación
cívica, la información, formación y participación ciudadana”. Asimismo,
según este mismo texto, debe “Promover el pluralismo, reconociendo
la diversidad cultural, étnica, ideológica y religiosa, entre otras,
especialmente los derechos de los pueblos originarios, como en general
de todo grupo, tradición o cultura que con su particular forma de
plantearse frente a la realidad, enriquezca los valores nacionales, la
visión que cada ciudadano tiene de su país, y aquella que proyecta
Chile dentro del continente y dentro de la comunidad internacional”. Y
remata asignándole a TVN la tarea de “Promover la identidad de cada
una de las regiones del país, generando las condiciones para una real
integración regional, nacional e internacional, tanto a través de contenidos
que representen las distintas realidades regionales, como de acciones
que permitan la existencia y un grado de autonomía de canales
regionales, donde les sea posible emitir, principalmente, programas e
informativos locales, que desarrollen en sus contenidos o reportajes
aspectos culturales propios de la zona o ámbito territorial de su señal, y
cuya capacidad de cobertura abarque, a lo menos, a la totalidad de las
provincias de la región”. Con esto último, el proyecto está predeterminando
parte importante de la estructura y organización industrial de
TVN, restándole a su gobierno corporativo la autonomía que requiere
para tomar importantes decisiones estratégicas. Todo esto en nombre
del “bien común”.
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154 ESTUDIOS PÚBLICOS
El mismo “bien común” se esgrime para un cierto proteccionismo
cultural, al encomendársele a TVN “Fomentar el desarrollo de la
industria audiovisual nacional, mediante contenidos producidos en el
país que representen no menos del 40% del total de su programación”.
El texto original contemplaba un guarismo más alto: 60%. Es importante
tener en cuenta que la producción de contenido televisivo ya está
subsidiada en Chile a través de, por ejemplo, los fondos concursables
del CNTV, el Fondo Audiovisual bajo el amparo del Consejo Nacional
de la Cultura y las Artes, y los fondos especiales que establece la Ley
de Prensa. Además de todos estos subsidios, y en nombre del “bien
común”, este proyecto quiere también subsidiar a la “industria audiovisual
nacional” a través de la empresa pública TVN. Este nuevo subsidio
a la industria, que se agrega a los fondos concursables que ya existen,
parece un beneficio excesivo a un determinado sector de la economía.
Parece, más bien, un ejemplo de “captura” regulatoria.
El concepto de “bien común” y sus ejemplificaciones, entonces,
terminan por difuminar el giro de TVN, el que ya venía bastante diluido
por la definición que el proyecto da primero en el sentido de que esta
empresa pública, además de servicios televisivos, puede dedicarse a
establecer, operar y explotar servicios de producción, emisión y transmisión
de “contenidos audiovisuales”. La amplitud y ambigüedad que
estas definiciones introducen en el giro de TVN se ve agravada, también,
por otra disposición que el proyecto propone en concordancia
con la reforma a la ley general de televisión vista más arriba, en el
sentido de introducir la categoría de servicios “intermedios” a la radiodifusión
televisiva.
2.2. ¿El Estado como empresario de telecomunicaciones?
Como se vio más arriba, el proyecto que busca reformar la Ley
18.838 introduce, entre sus principales innovaciones, la categoría concesional
de servicio “intermedio” de telecomunicaciones a la radiodifusión
televisiva. Ese proyecto dispone que esta concesión de servicios
“intermedios” debe estar “esencialmente” destinada al transporte de
emisiones televisivas digitales terrestres, pero también dispone que dicha
concesión está abierta, además, a las múltiples prestaciones que se
pueden proveer con una concesión de servicio “intermedio” de teleco- www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 155
municaciones20. Vale la pena recordar aquí la amplitud con que la Ley
18.168, General de Telecomunicaciones, define a estos servicios “intermedios”:
Servicios intermedios de telecomunicaciones, constituidos
por los servicios prestados por terceros, a través de instalaciones
y redes, destinados a satisfacer las necesidades de
transmisión o conmutación de los concesionarios o permisionarios
de telecomunicaciones en general, o a prestar servicio
telefónico de larga distancia a la comunidad en general.
Es decir, un concesionario de servicios “intermedios” de telecomunicaciones
está abierto a la posibilidad de satisfacer las necesidades
de transmisión o conmutación de los concesionarios o permisionarios
de telecomunicaciones en general, incluyendo servicio telefónico de
larga distancia.
El proyecto de ley que busca reformar la Ley 18.838 procura,
con razón a mi juicio, dar esta amplitud a la radiodifusión televisiva, a
fin de facilitar el proceso de convergencia que posibilita la tecnología
digital. Introduciendo la categoría de servicio “intermedio” a la radiodifusión
televisiva digital, lo que se quiere es precisamente esto: posibilitar
a los operadores de televisión abierta su incursión en otros terrenos
de las telecomunicaciones en general. Esto está muy bien y en concordancia
con el desarrollo tecnológico. La pregunta que surge, sin embargo,
es si queremos que el Estado se expanda a estos nuevos negocios a
través de TVN.
Hasta ahora, la reforma legislativa propuesta por el Gobierno
mediante los dos proyectos de ley que este trabajo comenta sugiere
contestar que sí. Esto, pues a TVN se le dan las mismas concesiones
de radiodifusión televisiva y, lo más importante aquí, de servicios “intermedios”
de telecomunicaciones que se le dan al resto de los operadores
televisivos, sin calificación alguna. Además, el proyecto de ley
sobre TVN establece que en su giro se incluye el “transporte” de
señales (lo que alude claramente a la nueva concesión de servicios
20 Vale la pena recordar la amplitud de la definición que la Ley 18.168, General de
Telecomunicaciones, da a estos servicios: “Servicios intermedios de telecomunicaciones,
constituidos por los servicios prestados por terceros, a través de instalaciones y redes,
destinados a satisfacer las necesidades de transmisión o conmutación de los concesionarios
o permisionarios de telecomunicaciones en general, o a prestar servicio telefónico de
larga distancia a la comunidad en general”. www.cepchile.cl
156 ESTUDIOS PÚBLICOS
“intermedios”), agregando una cláusula de igualdad con los otros operadores
televisivos. Como se vio más arriba, esta cláusula de igualdad
es bastante más amplia que la que existe hoy. Ésta permite a TVN
hacer lo mismo que puede hacer cualquier “concesionaria de servicios
de televisión”. El proyecto propone permitirle hacer lo mismo que
cualquier “empresa privada de servicios audiovisuales”. La expansión
es patente. Y de nuevo la pregunta ineludible: ¿queremos semejante
expansión empresarial del Estado por medio de TVN?
2.3. Sobre la prudencia de diferenciar ahora, sin saber cómo operará
la TV digital, la televisión estatal y la privada
Por último, algunas palabras sobre otra propuesta también muy
discutible de este proyecto. Uno de los criterios más trabajosamente
discutidos y acordados durante la tramitación de la Ley 19.132 fue el
pie de igualdad en que quedaron TVN y el resto de los radiodifusores
televisivos21. La única diferencia relevante es la obligación a la que fue
sometida TVN en el sentido de que “el pluralismo y la objetividad
deberán manifestarse en toda su programación y, muy especialmente,
en los noticieros, programas de análisis o debate político.” Ésta es una
obligación calificada de pluralismo, pero no hay que olvidar que dentro
del estándar de “correcto funcionamiento” al que están sometidos todos
los radiodifusores televisivos, la noción de “pluralismo” también
está incluida. Es decir, la específica obligación de ser pluralista que
recae en TVN no es demasiado distinta de la que recae sobre todos los
demás radiodifusores televisivos. Esta igualdad básica entre todos los
radiodifusores televisivos resulta reforzada por la prohibición de recibir
recursos fiscales especiales que la ley impuso a TVN. Así lo dispone el
Art. 25 de la Ley 19.132: “Televisión Nacional de Chile, en caso
alguno, podrá comprometer el crédito público. Tampoco podrá obtener
financiamientos, créditos, aportes, subsidios, fianzas o garantías del
Estado o de cualesquiera de sus organismos, entidades o empresas,
sino en los casos en que ello fuere posible para el sector privado y en
iguales condiciones”. El correlato lógico de esta prohibición es un giro
empresarial definido en analogía con los demás radiodifusores televisi-
21 Para el proceso de reforma que llevó a las leyes 19.131 y 19.132 en 1992, ver
Sierra (2201). www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 157
vos: “Su objeto es establecer, operar y explotar servicios de televisión.
En general, podrá realizar todas las actividades propias de una concesionaria
de servicios de televisión constituida como persona jurídica de
derecho privado, con iguales derechos, obligaciones y limitaciones”
(Art. 2 de la Ley 19.132).
El proyecto invierte el pie de igualdad vigente. Lo hace, por un
lado, al imponerle a TVN tareas generales y específicas y, por otro, al
permitir que reciba aportes fiscales directos: “Asimismo, la empresa,
para el cumplimiento de sus fines relativos al bien común referidos en
el artículo 3° de esta ley, podrá solicitar y recibir recursos fiscales y
de instituciones públicas facultadas para promover a través de financiamiento
iniciativas al respecto”. Y también invierte el criterio abriendo
a TVN el aval del Estado. Hasta hoy, la ley dispone: “Televisión
Nacional de Chile, en caso alguno, podrá comprometer el crédito
público. Tampoco podrá obtener financiamientos, créditos, aportes,
subsidios, fianzas o garantías del Estado o de cualesquiera de sus
organismos, entidades o empresas, sino en los casos en que ello fuere
posible para el sector privado y en iguales condiciones”. El proyecto,
en cambio, dispone: “No obstante, podrá comprometer la contratación
de créditos, previa autorización del Ministerio de Hacienda,
mediante decreto dictado bajo la modalidad establecida en el inciso
cuarto del artículo 11 de la Ley Nº 18.196”.
No se ven razones para modificar el pie de igualdad que hoy
existe entre la radiodifusión televisiva privada y la estatal. Al contrario,
el propio canal ha reconocido que del hecho de que su presupuesto no
dependa de decisiones fiscales, sino que de la misma fuente de ingresos
que tienen los radiodifusores privados, se ha derivado una mayor autonomía
del canal estatal frente al sistema político22. Además, el proyecto
busca introducir este cambio radical de criterio al tiempo que expande
y difumina el giro empresarial de TVN y, más encima, cuando se está a
las puertas de una innovación tecnológica que, como la digitalización,
22 Respecto a las relaciones entre TVN y el sistema político, sólo cabe celebrar la
propuesta del proyecto en el sentido de que las sesiones en que el Senado se pronuncia
sobre las sugerencias que hace la Presidencia de la República para el directorio del canal
estatal, sean públicas y no secretas como, increíblemente, han sido hasta ahora por
disposición de la ley. Y, al mismo tiempo, sólo cabe sorprenderse por el hecho de que el
proyecto relativo a la Ley 18.838 no contemple lo mismo respecto de las sesiones en que
secretamente se analizan los nombres para el CNTV. www.cepchile.cl
158 ESTUDIOS PÚBLICOS
augura formas de televisión que hoy no es posible prever. ¿No sería
más sensato esperar a que se desarrolle un poco la televisión digital
entre nosotros, a fin de tener más información para decidir sobre TVN
y los criterios que la rigen?
3. CONCLUSIONES
La reforma de la legislación televisiva que el Gobierno ha iniciado
parece dar un paso adelante, pero, lamentablemente, otro atrás. El
paso adelante está dado por la introducción de la categoría de servicio
“intermedio” en la radiodifusión televisiva, lo que la conecta a las
telecomunicaciones, en general, y apunta en el sentido de la “convergencia”
en que se despliega el desarrollo tecnológico. También da un
paso adelante al reconocer que las concesiones de radiodifusión televisiva
son permisos de uso de un recurso público, como es el espectro
radioeléctrico. Sobre este permiso sus titulares tienen un derecho de
propiedad, pero esta propiedad no alcanza al recurso propiamente tal.
Por esto, el proyecto que modifica la Ley 18.838 está en lo correcto al
no reconocer un supuesto derecho de los actuales concesionarios sobre
los 6 MHz que hoy usan, limitándose a reconocer que tienen un
derecho a usarlo. ¿Cuánto espectro? El necesario para la emisión de
una señal. Como se vio más arriba, la forma en que el proyecto
concreta estas ideas no parece la mejor, porque es algo ambigua y
precaria. No obstante, el criterio abstracto es correcto.
El paso atrás está dado por la resurrección de las “cadenas”
televisivas que trae el proyecto que reforma la Ley 18.838, bajo el
nombre más eufemístico de “campañas de utilidad o interés público”.
También se retrocede al darle poderes al regulador televisivo para decidir
sobre la publicidad que puedan contratar las estaciones al emitir
ciertos programas. Se retrocede, pues se aumenta el poder de la autoridad
sobre el contenido televisivo, amenazando la libertad en un doble
sentido, como libertad de expresión y como libertad económica.
Y otro importante paso atrás está dado por el proyecto que
modifica la Ley 19.132, sobre TVN. Por la vía de expandir y hacer
más ambiguo el giro de esta empresa del Estado, y por la vía de
concederle concesiones de servicios “intermedios” sin precisión o calificación
alguna, este proyecto está abriendo la posibilidad de que el
Estado ingrese como empresa al mercado audiovisual y al de las teleco- www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 159
municaciones en general. En este caso, el criterio de subsidiariedad nos
dice que esto es innecesario y, por tanto, es injustificable. El proyecto
no hace esfuerzo alguno por convencernos de lo contrario.
Esta reforma legislativa sería más claramente un avance si en el
proyecto que reforma la Ley 18.838 se eliminaran las “campañas de
utilidad o interés público” y no se le entregara más poder al CNTV para
regular la publicidad televisiva. Esto evitaría los riesgos constitucionales
derivados de la amenaza a la autonomía editorial que esas “campañas”
envuelven, y los derivados de la posibilidad de discriminación en contra
de la publicidad televisiva que esta regulación conlleva. Eliminados
estos distractores, el debate legislativo podría concentrarse en lo que el
futuro digital exige y es verdaderamente importante: el régimen concesional
mediante el cual se aprovecharán las ventajas de la tecnología
digital acercando, en un sentido convergente, la radiodifusión televisiva
al resto de las telecomunicaciones.
Por su parte, los impulsores del proyecto que reforma la Ley
19.132, sobre TVN, deberían empezar por dar razones de la expansión
empresarial que se le está autorizando al Estado. Esto implica hacerse
cargo de la extensión del nuevo giro empresarial que se le da a TVN, de
la ambigua referencia al “bien común”, de la entrega que se le hace de
concesiones de servicios “intermedios”, sin restricción ni calificación
alguna, y del quiebre del pie de igualdad que ha existido entre TVN y el
resto de los radiodifusores televisivos, al permitirse que la empresa
estatal reciba aportes fiscales directos.
La futura llegada de la televisión digital, con la multiplicidad de
señales que ella permite, abre una evidente oportunidad de evaluar la
necesidad y corrección de tener una empresa como TVN, que convierte
al Estado en radiodifusor televisivo. Por lo visto, el Gobierno no sólo
ha decidido mantener TVN en la era digital, sino que ha apostado a su
refuerzo y expansión.
Ya que parece haberse descartado la posibilidad de privatizar,
mediante un procedimiento transparente y razonable, esta empresa pública,
podrían al menos imaginarse modelos más interesantes de televisión
pública para Chile. Ejemplos interesantes hay en el mundo. Una
posibilidad es el modelo que ofrece Channel 4 en Gran Bretaña23. Se
trata de una red pública que no produce sus contenidos, sino que los
23 Ver http://www.channel4.com/about4/overview.html www.cepchile.cl
160 ESTUDIOS PÚBLICOS
licita entre productoras independientes, favoreciendo la diversidad de
dichos contenidos y la autonomía editorial del canal, pues carece de
una estructura corporativa vertical que reproduzca y amplifique en el
interior las influencias y presiones que provengan del exterior. Channel
4 se financia con publicidad, sobre un piso de ingresos que recibe
anualmente del fisco.
Otra posibilidad la ofrece el modelo de la empresa estatal Kordia
en Nueva Zelanda24, que sólo consiste en una infraestructura de red
que el Estado ofrece a los más distintos productores de contenido
televisivo. Es un estímulo interesante a la diversidad, pues subsidia el
despliegue de redes, un costo importante para quien quiera radiodifundir
contenidos. Según este modelo, TVN podría transformarse en una
empresa estatal cuyo giro sea la provisión de la infraestructura de red
necesaria para la emisión de señales televisivas digitales, con especial
énfasis en la difusión de contenidos locales. Esta alternativa calza bien
con la propuesta del proyecto que reforma la Ley 18.838, en el sentido
que éste establece para la radiodifusión televisiva concesiones de servicios
“intermedios” de telecomunicaciones, cuyo objeto “esencial” es,
precisamente, el transporte de señales televisivas digitales. Así, en este
modelo, TVN sólo sería titular, a lo largo de todo el territorio nacional,
de concesiones de servicios “intermedios” para el transporte de señales
televisivas digitales. Con esta infraestructura podría subsidiarse la emisión
de contenidos por parte de los más variados titulares de concesiones
de radiodifusión televisiva, sean locales, comunitarios u otros.
Si se inclinara en el sentido avanzado por estas líneas, la reforma
legislativa que el Gobierno ha iniciado para preparar el marco regulatorio
de la radiodifusión televisiva, ante la inminente llegada de la tecnología
digital, daría sólo pasos hacia delante y ninguno hacia atrás.
REFERENCIAS
Colegio de Ingenieros de Chile A. G. (2008), Presentación ante la Comisión de Ciencia
y Tecnología de la Cámara de Diputados, el 01/12/08. Disponible en http://
www.camara.cl/www/tv/CD/index.htm.
Corte Suprema (2000): Asociación Nacional de la Prensa Asociación Gremial y otro con
Empresa de Transporte de Pasajeros Metro Sociedad Anónima, recurso de
amparo económico, rol 248-2000, del 31/01/2000.
24 Ver http://www.kordia.co.nz/about-kordia www.cepchile.cl
LUCAS SIERRA 161
Sierra, Lucas (2001): “The Development of Law Goverining Television Broadcasting in
Chile. 1958-2001”. Ph. D. Thesis, Cambridge University.
———— (2006): “Hacia la TV digital en Chile: Historia y transición”. En Estudios
Públicos N° 103 (invierno), pp. 111-154. Disponible en http://www.cepchile.cl/
dms/lang_1/doc_3834.html.
———— (2008): “Regulación de las Telecomunicaciones en Chile: Potestades
Normativas, Tradición Divergente y Desafíos de la Convergencia”. En Subtel y
Facea (eds.), Telecomunicaciones: Convergencia y Nuevos Desafíos. Santiago:
Subtel y Facea, pp. 15-74.
Tribunal Constitucional (1995): Requerimiento formulado por diversos diputados para que
el tribunal resuelva sobre la cuestión de constitucionalidad planteada durante la
tramitación del proyecto sobre “Libertad de Expresión, Información y Ejercicio
del Periodismo”, de acuerdo al Artículo 82, N° 2, de la Constitución Política de la
República, Considerando 31º, sentencia Rol 226 de 30/10/1995. Disponible en
http://www.tribunalconstitucional.cl/index.php/sentencias/download/pdf/391.
www.

Gentileza Centro de Estudios Públicos, CEP